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土地管理改革时机已成熟,从“保护”的思维定式转向“激活”的发展观

1月15日,新华社援引国土资源部部长姜大明的话称,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度。政府将不再是居住用地唯一提供者。

姜大明同时表示,将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。

按照中国既有的土地管理制度,城市居住用地的由政府提供,房地产企业只能从政府购得土地后,再进行开发销售。同时,农村集体土地不能直接进入土地一级市场,需要由政府征收为国有土地后方能出让。而作为农民重要财产的宅基地只能自用,无法自由流转。

在过去相当长的时期,这套土地制度解决了城镇化发展的低成本积累问题,在工业化进程和城镇化进程中确立了中国经验和模式。但时至今日,这一制度已经严重滞后于社会经济的发展需要,主要表现在,城市政府长期依赖的土地财政难以为继,农民无法合理分享城镇化收益。虽然意识到问题所在,但各方对于土地制度该如何改,一直未达成共识,以至改革数年来踟蹰难行。

现今,改革终于有了进展,如姜大明所说,这将是“一项重大理论和实践创新”。考虑到土地管理制度错综复杂,且牵一发而动全身,未来仍有诸多细节需要研究和考量。

由中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁领衔的课题组(该课题由福特基金会提供支持),从城镇化的视角,提出了土地转型和改革的思路,在此刊发,以飨读者。

——编者

中央政府自十八大以来把城镇化作为宏观政策的重点战略之一。从2014年起制定了新型城镇化规划,之后又相继推出了城镇化改革的试点指导意见。试图通过城镇化促进城乡要素的流通,带动投资和消费,拉动经济增长。

但是,推行城镇化政策几年来,实施效果并不明显,对经济增长的促进作用未充分表现出来。另一方面,房地产拉动的惯性却导致地方政府以至于整个国民经济,陷入潜在的金融风险。主要表现在:实体经济的复苏迹象并不强烈;房地产在大部分城市严重滞销,影响到以土地财政为支点的地方经济;地方债务负担严重,有可能引发新一轮金融危机,等等。

可以预判,城镇化确实是未来经济增长最重要的发动机,毕竟在各级城镇内还有2.8亿存量的农民工,他们需要通过城镇化政策解决长期定居和落户以及就业等问题。在农村还有至少2亿农民可以通过未来的城镇化政策逐步进入城镇。如此庞大的人口在城乡之间的再配置,一定会引发新一轮投资和消费热潮,城镇化带动的产业和就业结构也一定会增加更多的就业机会。

当前推进城镇化战略面临的重点和难点之一在于,土地管理制度已经滞后于经济社会发展的需要。

土地制度不改,可能丧失发展机会

首先是传统的土地低成本模式在经历了三十年的城镇化历程之后优势不再。因为基础设施建设和工业用地的产业园区模式用地成本已经不低;其次是在房地产严重滞销的情况下,提高土地出让金无法补偿招商引资的工业用地成本。再次是作为潜在的招商引资的空间主体——县级市或地级以上城市债务负担严重,而土地出让的效果明显下降,债务问题拖累了地方政府继续招商引资和发展的能力;再有是随着城镇化的发展,工业企业还要通过低成本的方式获得发展空间,因此调整土地出让模式也势在必行。当然,获得城镇化红利的集体经济组织和农民也必须重新考虑如何在土地城镇化进程中提高自己可分享的收益。

从以上诸多方面可见,传统的土地管理制度必须要适应城镇化的发展,适应经济社会的变迁进行相应的调整和改革,否则地方政府在城市发展模式转型的困境中很难取得新生的机会。如果不对制度条件进行改善,城镇化难以实现经济增长的动力源效应,大好的发展机会就可能会丧失。

我们对全国户籍管理制度改革的调查结果表明,特别是在中西部地区,农民不愿意转户的原因与家乡的集体经济组织权益和宅基地是否可以流转有关。农民不可能放弃自己家里的财产权益,同时这些财产权益如果不能转化为资本,等于加大了农民进城定居与就业的风险和成本。与土地相关的集体经济组织内部结构是否可以更开放,流转是否可以打破传统封闭的管理界限,都与这些权益、宅基地以及房产的预期价值有直接关系。如果按照传统思路,既不允许集体外部成员参与集体建设用地的流转,例如村与村之间或乡镇之间,也不允许城镇人口到农村去参与宅基地和建设用地的流转,等于已经进城打工就业的农民丧失了家乡的集体经济组织权益。

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